Θα δουλέψει η δημοσιονομική σταθερότητα της Ευρώπης;

Στις αρχές του 2013, η δημοσιονομική σταθερότητα της ευρωζώνης τέθηκε σε ισχύ, λόγω της επικύρωσής του, στις 21 Δεκεμβρίου, από μια 12η χώρα, τη Φινλανδία, ένα χρόνο αφότου η γερμανίδα καγκελάριος Άνγκελα Μέρκελ ώθησε τους ηγέτες της ευρωζώνης σε συμφωνία. Η σταθερότητα –που τεχνικά αποκαλείται Συνθήκη για τη Σταθερότητα, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση- απαιτεί από τις χώρες μέλη να θεσπίσουν νόμους που περιορίζουν

τα διαρθρωτικά ελλείμματα του προϋπολογισμού τους σε λιγότερο από 0,5% του ΑΕΠ (ή λιγότερο από το 1% του ΑΕΠ, εάν το χρέος ως προς το ΑΕΠ είναι «σημαντικά κάτω από το 60%»). Θα δουλέψει όμως αυτή η νέα προσέγγιση, αναρωτιέται ο καθηγητής του Harvard University’s Kennedy School of Government, Jeffrey Frankel.
Ένα όριο για το «διαρθρωτικό έλλειμμα» σημαίνει ότι μια χώρα μπορεί να διαχειριστεί ένα έλλειμμα πάνω από το όριο, στο βαθμό που – και μόνο στο βαθμό που – το χάσμα μεταξύ εσόδων και δαπανών είναι κυκλικό (δηλαδή, η οικονομία της λειτουργεί κάτω από τις δυνατότητές της λόγω προσωρινών αρνητικών διαταραχών). Με άλλα λόγια, ο στόχος ρυθμίζεται κυκλικά. Ο κανόνας για την ισορροπία του προϋπολογισμού πρέπει να υιοθετηθεί σε κάθε χώρα – κατά προτίμηση κατοχυρώνεται στα εθνικά συντάγματα τους – μέχρι το τέλος του 2013.
Ο στόχος είναι να καθοριστεί το μακροπρόθεσμο δημοσιονομικό πρόβλημα της Ευρώπης, το οποίο έχει επιδεινωθεί από τρεις παράγοντες: την αποτυχία του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (SGP) της ευρωζώνης, από την έναρξή του ευρώ, να επιβάλει όρια ελλείμματος και χρέους, την κρίση που ξέσπασε στην Ελλάδα και στις άλλες περιφερειακές χώρες της ευρωζώνης το 2010 και τα διάφορα σχέδια διάσωσης που ακολούθησαν. Δεν υπάρχει κανένας λόγος να αμφιβάλει κανείς ότι τα κράτη μέλη θα ακολουθήσουν και θα θεσπίσουν εθνικούς κανόνες από το τέλος του έτους. Το πρόβλημα είναι αυτό που θα ακολουθήσει: ο κίνδυνος ότι η δημοσιονομική σταθερότητα θα σκοντάψει στους ίδιους ακριβώς ύφαλους όπως το SGP.
Από τότε που ιδρύθηκε η ευρωζώνη, τα μέλη της έχουν παρουσιάσει επίσημες δημοσιονομικές προβλέψεις που είναι συστηματικά προκατειλημμένες προς την αισιόδοξη κατεύθυνση. Και άλλες χώρες το κάνουν αυτό, αλλά η προκατάληψη μεταξύ των χωρών της ευρωζώνης είναι, αν μη τι άλλο, ακόμη χειρότερη από ό,τι είναι αλλού.
Κατά την οικονομική ανάπτυξη, όπως κατά την περίοδο 2002-2007, οι κυβερνήσεις μπήκαν στον πειρασμό να προβλέψουν ότι η έκρηξη θα συνεχιστεί επ ‘αόριστον. Οι προβλέψεις για τα φορολογικά έσοδα και τα πλεονάσματα του προϋπολογισμού είναι αντίστοιχα αισιόδοξες και έτσι κρύβουν την ανάγκη για δημοσιονομική προσαρμογή. Κατά τη διάρκεια μιας ύφεσης, όπως κατά την περίοδο 2008-2012, οι κυβερνήσεις μπαίνουν στον πειρασμό να προβλέπουν ότι οι οικονομίες και οι προϋπολογισμοί τους θα ανακάμψουν σύντομα. Δεδομένου ότι η πρόβλεψη υπόκειται σε τόσο γενική αβεβαιότητα, κανείς δεν μπορεί να αποδείξει ότι οι προβλέψεις είναι προκατειλημμένες όταν γίνονται.
Αλλά, εάν οι προβλέψεις είναι προκατειλημμένες, οι δημοσιονομικοί κανόνες δεν θα περιορίσουν τα δημοσιονομικά ελλείμματα. Σε κάθε δεδομένο έτος, οι κυβερνήσεις μπορούν να προβλέπουν ότι οι ρυθμοί ανάπτυξης τους, τα φορολογικά έσοδα και οι ισορροπίες των προϋπολογισμών θα βελτιωθούν κατά τα επόμενα έτη και στη συνέχεια να υποστηρίζουν το επόμενο έτος ότι τα ελλείμματα ήταν απροσδόκητα.
Πράγματι, σε μία νέα εργασία, σε συνεργασία με τον Jesse Schreger, δείχνουμε ότι οι προκαταλήψεις στις επίσημες προβλέψεις των μελών της ευρωζώνης μπορεί να χαρακτηρίζονται ως προσεγμένες απαντήσεις στο όριο 3% του ΑΕΠ του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης για τα δημοσιονομικά ελλείμματα το 1999-2011: κάθε χρόνο που οι κυβερνήσεις υπερέβησαν το όριο, ακολούθησαν υπερ-αισιόδοξες προβλέψεις. Με άλλα λόγια, οι κυβερνήσεις προσαρμόζουν τις προβλέψεις τους, όχι τις πολιτικές τους.
Πλαισιώνοντας τους κανόνες του προϋπολογισμού με κυκλικούς όρους και με τις επιθυμητές απόψεις για τις μακροοικονομικές επιπτώσεις τους, δεν βοηθά στην επίλυση του προβλήματος των μεροληπτικών προβλέψεων. Στην πραγματικότητα, μπορεί να κάνει το πρόβλημα χειρότερο. Σε ένα χρόνο, όταν μια πρόβλεψη για το διαρθρωτικό έλλειμμα του προϋπολογισμού αποδειχθεί ότι ήταν υπερβολικά αισιόδοξη, μια κυβέρνηση μπορεί να εξακολουθεί να ισχυρίζεται ότι οι υπολογισμοί της δείχνουν το έλλειμμα να είναι μάλλον κυκλικό παρά διαρθρωτικό. Τελικά, η εκτίμηση της δυνητικής παραγωγής – και ως εκ τούτου η κυκλική έναντι της διαρθρωτικής αποσύνθεσης της δημοσιονομικής κατάστασης – είναι πολύ δύσκολη, ακόμα και αφού συμβεί.
Ίσως να βοηθήσει το ότι, υπό τη δημοσιονομική σταθερότητα, οι κανόνες θα πρέπει να υιοθετηθούν σε εθνικό επίπεδο, σε αντίθεση με το SGP, το οποίο λειτουργεί σε υπερεθνικό επίπεδο. Μια ματιά στους διάφορους κανόνες και τους θεσμούς που οι ευρωπαϊκές χώρες έχουν ήδη δοκιμάσει, δείχνει ότι κάποια είναι αποτελεσματικά και κάποια όχι. Η δημιουργία ενός ανεξάρτητου δημοσιονομικού ιδρύματος που παρέχει προβλέψεις για τον προϋπολογισμό είναι αποτελεσματική, στο βαθμό που μειώνει την προκατάληψη στις προβλέψεις για το έλλειμμα. Στο πλαίσιο των προβλέψεων, τα μέλη της ευρωζώνης με ένα ανεξάρτητο ίδρυμα πρόβλεψης του προϋπολογισμού έχουν μια μέση προκατάληψη που είναι κατά 2,7% του ΑΕΠ μικρότερη σε ορίζοντα ενός έτους, σε σχέση με τα μέλη χωρίς ένα τέτοιο ίδρυμα.
Θα ήταν ακόμη καλύτερο αν οι κυβερνήσεις δεσμεύονταν νομικά να χρησιμοποιούν αυτές τις ανεξάρτητες προβλέψεις στα σχέδια των προϋπολογισμών τους.

Αλλά, ανεξάρτητα από το πόσο καλά σχεδιασμένοι είναι οι κανόνες, οι έξυπνοι και αποφασιστικοί πολιτικοί μπορούν να βρουν τρόπους γύρω τους. Ένα τέχνασμα είναι η ιδιωτικοποίηση των κρατικών επιχειρήσεων, η οποία μειώνει το δημοσιονομικό έλλειμμα σε ένα δεδομένο έτος, αλλά θα μπορούσε να αυξήσει το έλλειμμα μακροπρόθεσμα, αν η επιχείρηση ήταν κερδοφόρα. Ένα άλλο τέχνασμα είναι να θεσπιστούν φορολογικές περικοπές που είναι “προσωρινές”, προκειμένου τα μελλοντικά έσοδα να φαίνονται μεγαλύτερα, παρά την πρόθεση να γίνουν οι περικοπές μόνιμες πριν από τη λήξη τους.
Δεδομένου ότι δεν θα υπάρχουν άλλες επιπλοκές, τα σωστά θεσμικά όργανα μπορούν να προστατεύσουν τις κυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές – φορολογικές περικοπές και αυξήσεις των δαπανών κατά τη διάρκεια ανάπτυξης και λιτότητα κατά την ύφεση – βραχυπρόθεσμα, ενώ παράλληλα βιωσιμότητα του χρέους σε μακροπρόθεσμη βάση. Τα ιδρύματα αυτά περιλαμβάνουν υπηρεσίες ανεξάρτητων δημοσιονομικών προβλέψεων – σε συνδυασμό με τους κυκλικά προσαρμοσμένους στόχους του προϋπολογισμού που απαιτεί η δημοσιονομική σταθερότητα της ευρωζώνης. Πολλά μπορούν να πάνε στραβά, ακόμη και αν τοποθετηθούν αυτοί οι μηχανισμοί. Αλλά, όπως δείχνει η ιστορία του SGP, ο κίνδυνος είναι μεγαλύτερος αν δεν υπάρχουν.

project-syndicate