Στουρνάρας: Οι μελλοντικές προκλήσεις για ενίσχυση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στην Ευρώπη

Στο σημερινό τοπίο στο οποίο πραγματοποιείται η προσπάθεια ενίσχυσης της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στην Ευρώπη αλλά και στις μελλοντικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει αναφέρθηκε σε ομιλία του από την Κροατία ο Γ. Στουρνάρας.

Οπως υπογράμμμισε ο Διοικήτης της Τράπεζας της Ελλάδος

1. η πρώτη πρόκληση είναι η ολοκλήρωση της Τραπεζικής Ένωσης. Πρέπει να αντιμετωπιστούν ζητήματα σχετικά

με την επάρκεια των πόρων του Ενιαίου Ταμείου Εξυγίανσης (SRF), τόσο βραχυπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα. Σύμφωνα με τους επικριτές, το μέγεθος του SRF είναι ανεπαρκές και η δομή της διακυβέρνησής του είναι υπερβολικά πολύπλοκη. Ελλείψει ενός αξιόπιστου μηχανισμού στήριξης, θα υπάρξουν πιέσεις για ασκήσεις προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων (stress tests) με την εφαρμογή επιεικών σεναρίων, το οποίο θα ήταν εις βάρος της προσπάθειας για διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Ο ESM θα μπορούσε να καταστεί ένας αποτελεσματικός μηχανισμός στήριξης του SRF, διαφυλάσσοντας τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα στην Τραπεζική Ένωση.

Ένα άλλο θέμα που πρέπει να μελετηθεί είναι οι συνέπειες της εφαρμογής ενός μοναδικού σημείου έναρξης για την εκπόνηση σχεδίων εξυγίανσης αντί πολλαπλών σημείων. Όσον αφορά την ασφάλιση των καταθέσεων, πέραν της Οδηγίας για τα Συστήματα Εγγύησης Καταθέσεων (DGSD), η ενσωμάτωση της οποίας στην εθνική νομοθεσία εκκρεμεί σε ορισμένα κράτη-μέλη, το προτεινόμενο Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασφάλισης Καταθέσεων (EDIS) έχει τεράστια σημασία. Η ασφάλιση των καταθέσεων σε υπερεθνικό επίπεδο θα συμβάλλει σημαντικά στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, διότι παρέχει έναν εφεδρικό μηχανισμό όταν τα εθνικά συστήματα δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους για να αντιμετωπίσουν ισχυρούς κλονισμούς. Παράλληλα, θα αποτελέσει ένα αποφασιστικό βήμα για το σπάσιμο του φαύλου κύκλου μεταξύ τραπεζών και δημόσιου τομέα και, σε συνδυασμό με έναν αποτελεσματικό μηχανισμό στήριξης του SRF, για τη διαφύλαξη της σταθερότητας στην Τραπεζική Ένωση.

Επίσης, είναι σημαντικό να ακούμε τις αγορές. Για τον περιορισμό της αβεβαιότητας σχετικά με το κανονιστικό πλαίσιο, οφείλουμε να παρέχουμε συνεπή πληροφόρηση σχετικά με τις κανονιστικές πρωτοβουλίες και τις μακροπροληπτικές πολιτικές. Είναι απαραίτητο να αναθεωρηθεί η νομοθεσία και η Οδηγία της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (ΕΒΑ) σχετικά με τον ορισμό του ελάχιστου διανεμητέου ποσού (MDA) σε εναρμόνιση με τα ισχύοντα σε άλλες χώρες. Πρέπει να εναρμονίσουμε την Ελάχιστη Απαίτηση για Ίδια Κεφάλαια και Επιλέξιμες Υποχρεώσεις (MREL) και τη Συνολική Ικανότητα Απορρόφησης Ζημιών (TLAC), π.χ. χρησιμοποιώντας τον ίδιο ορισμό των επιλέξιμων υποχρεώσεων και για τα δύο εργαλεία και αναπροσαρμόζοντας τα σχετικά όρια. Επιπλέον, απαιτείται στενή συνεργασία μεταξύ του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού (SSM) και του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης (SRB). Ένα πρώτο θέμα στο οποίο μπορεί να φανεί ωφέλιμη αυτή η συνεργασία είναι το επίπεδο της Ελάχιστης Απαίτησης για Ίδια Κεφάλαια και Επιλέξιμες Υποχρεώσεις (MREL).

Τέλος, πρέπει να προωθήσουμε στρατηγικές για την αναδιάρθρωση του τραπεζικού τομέα, παράλληλα με μια συνολική στρατηγική για την αντιμετώπιση των μη εξυπηρετούμενων δανείων. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τράπεζες με υψηλό ποσοστό μη εξυπηρετούμενων δανείων.

2. Η δεύτερη πρόκληση σχετίζεται με το ζήτημα της αυξημένης επιβάρυνσης που συνεπάγεται για τις τράπεζες η συμμόρφωσή τους προς το νέο κανονιστικό πλαίσιο και των εκτιμώμενων σωρευτικών επιπτώσεών του. Δεν αναφέρομαι στις πρόσθετες κεφαλαιακές απαιτήσεις. Στην προσπάθεια να κάνουμε τις τράπεζες ισχυρότερες, να έχουν μεγαλύτερη ρευστότητα, να είναι πιο υπεύθυνες και να έχουν μεγαλύτερη διαφάνεια, έχουν γίνει τεράστια βήματα για τη ρύθμιση της λειτουργίας και την εποπτεία τους. Όμως, δεν έχει γίνει εκτίμηση της σωρευτικής επίπτωσης αυτών των ρυθμίσεων. Χαιρετίζω την απόφαση να συνταχθεί έκθεση σχετικά με την επίπτωση των κεφαλαιακών απαιτήσεων στην οικονομία και αναμένω τη δημοσίευσή της. Ωστόσο, πρέπει να εξεταστεί η επίπτωση και άλλων ρυθμίσεων.

Οφείλουμε επίσης να μην παραβλέπουμε την αρχή της αναλογικότητας. Καθώς συσσωρεύονται νέες κανονιστικές ρυθμίσεις, γνωρίζουμε ότι αυτό μπορεί να έχει και οφέλη αλλά και κόστος. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής χρειάζεται να μεριμνούν ώστε στην προσπάθειά τους να περιορίσουν κάποιες παρενέργειες να μη δημιουργούν άθελά τους άλλες. Σε τελική ανάλυση, ο χρηματοπιστωτικός τομέας υπάρχει για να υπηρετεί την πραγματική οικονομία. Πολύ πιθανόν ο στόχος της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας να επιδιώκεται με υπέρμετρη επιβάρυνση του χρηματοπιστωτικού τομέα σε σημείο που αυτό να εμποδίζεται να επιτελέσει το ρόλο του, δηλ. να διαμεσολαβεί μεταξύ των πλεονασματικών και των ελλειμματικών μονάδων στην οικονομία ούτως ώστε να ενθαρρύνει τις μακροπρόθεσμες επενδύσεις και την ανάπτυξη.

Συνεπώς, οφείλουμε να αναπτύξουμε μεθόδους για την αξιολόγηση της καταλληλότητας των δεικτών και των εργαλείων. Καθώς πολλές από τις νέες ρυθμίσεις εφαρμόστηκαν τα τελευταία χρόνια, δηλ. σε περίοδο μεγάλων εντάσεων στο χρηματοπιστωτικό τομέα, εκτιμώ ότι τα επόμενα χρόνια θα χρειαστεί να τις επανεξετάσουμε και ίσως να κάνουμε κάποιες προσαρμογές. Παρόμοια επιχειρήματα ισχύουν για τις εθνικές επιλογές και διακριτικές ευχέρειες που προβλέπονται στο νέο κανονιστικό πλαίσιο, τονίζει ο κ. Στουρνάρας.

3. Στενά συνδεδεμένο με την προηγούμενη πρόκληση είναι και το ζήτημα του πόσο εμπροσθοβαρής πρέπει να είναι η εφαρμογή των αλλαγών που υπαγορεύει το νέο κανονιστικό πλαίσιο. Οι ίδιες οι ρυθμίσεις συχνά προβλέπουν σταδιακή εφαρμογή στη διάρκεια μιας μακράς μεταβατικής περιόδου, με αποτέλεσμα να αναπτύσσονται νέες εκδόσεις των ρυθμίσεων προτού ακόμα ολοκληρωθεί η εφαρμογή των παλαιότερων. Οι εποπτικές αρχές τείνουν να αντισταθμίζουν τις μακρές μεταβατικές περιόδους με την εμπροσθοβαρή εφαρμογή όλων των εποπτικών απαιτήσεων, κάτι που σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να θεωρηθεί υπερβολικά αυστηρό και δυσβάστακτο. Από την άλλη βέβαια, οι μακρές μεταβατικές περίοδοι συχνά θεσπίζονται εν όψει της αναμενόμενης επίπτωσης των ρυθμίσεων στη συμπεριφορά των τραπεζών, ιδίως σε ό,τι αφορά τις χορηγήσεις προς την πραγματική οικονομία. Πρέπει λοιπόν να βρεθεί μια μέση οδός.

4. Η τέταρτη πρόκληση αφορά την ανάγκη να περιοριστεί η εξάρτηση από τα εκάστοτε οικονομετρικά υποδείγματα. Οι ασκήσεις προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων που διεξήχθησαν πρόσφατα σε επίπεδο ΕΕ ακολούθησαν μια μεθοδολογία βασιζόμενη σε ένα κοινό για όλες τις χώρες υπόδειγμα που άφηνε το ελάχιστο περιθώριο για να ληφθούν υπόψη ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά και εθνικές ιδιαιτερότητες. Επιπλέον, όπως ισχυρίζονται κάποιοι, υπάρχει ο κίνδυνος οι ασκήσεις προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων να γίνου λιγότερο αποτελεσματικές και να θεωρούνται μάλλον ως μέσο καθησυχασμού των αγορών παρά ως σημαντικό εποπτικό εργαλείο. Το ιδανικό θα ήταν οι ασκήσεις προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων να διεξάγονται σε περιόδους ηρεμίας και σταθερότητας για τις αγορές και την οικονομία. Σύμφωνα με μια ρήση που αποδίδεται στον John F. Kennedy, «η κατάλληλη εποχή για να επισκευάσεις τη στέγη είναι όταν δεν βρέχει».

Σε περιόδους κρίσης υπάρχει ο κίνδυνος κρίσιμες παράμετροι που χρησιμοποιούνται στις ασκήσεις προσομοίωσης, όπως οι μακροοικονομικές μεταβλητές, να υποεκτιμώνται ή να υπερεκτιμώνται και έτσι τα δυσμενή σενάρια να μην είναι ρεαλιστικά – δηλ. να είναι είτε πολύ ήπια είτε πολύ αυστηρά, με συνέπεια τα αποτελέσματά τους να είναι αμφίσημα και δυσερμήνευτα. Επιπλέον, θα πρέπει να διερευνηθεί το ενδεχόμενο οι προσομοιώσεις ακραίων καταστάσεων να έχουν υπερκυκλικές επιδράσεις. Το πλέον ενδεδειγμένο θα ήταν η διεξαγωγή ασκήσεων προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων να μη δίνουν έμφαση μόνο στη φερεγγυότητα, αλλά να εξετάζει και την επίπτωση της υποθετικής διαταραχής στη ρευστότητα των τραπεζών, τις συνέπειες της εφαρμογής του εργαλείου της εξυγίανσης με ίδια μέσα, τα κεφάλαια που χρειάζονται για την ικανοποίηση των υποχρεώσεων των ταμείων εγγύησης καταθέσεων κ.λπ.

Η εναρμόνιση των διαδικασιών είναι ένα ζήτημα που πρέπει να μας απασχολήσει, ενώ τα υποδείγματα θα πρέπει να εμπλουτιστούν με το στοιχείο της οριοθετημένης τεχνοκρατικής κρίσης, όπως είναι η πάγια πρακτική στις μακροοικονομικές προβλέψεις.

5. Πέμπτον, είναι απαραίτητο να διευρυνθεί το πεδίο της εποπτείας. Μια κρίσιμη μελλοντική πρόκληση σχετίζεται με την πρόσφατη αποδιαμεσολάβηση και την ανάπτυξη ενός σκιώδους τραπεζικού τομέα ως εναλλακτικής μορφής χρηματοπιστωτικής διαμεσολάβησης. Το νομικό πλαίσιο που θέτουν ο Κανονισμός και η Οδηγία για την κεφαλαιακή επάρκεια καλύπτει κυρίως τον τραπεζικό τομέα, όμως η χρηματοπιστωτική δραστηριότητα και η χρηματοδότηση της οικονομίας της ζώνης του ευρώ στρέφονται ολοένα περισσότερο σε μη τραπεζικά ιδρύματα. Η ανάγκη να υπαχθούν σε μακροπροληπτική εποπτεία ορισμένες χρηματοπιστωτικές δραστηριότητες καθίσταται εμφανής εάν λάβουμε υπόψη ότι οι τράπεζες και τα μη τραπεζικά ιδρύματα συνδέονται στενά μεταξύ τους μέσω δραστηριοτήτων διαμεσολάβησης που βασίζονται στην αγορά.

Οι δραστηριότητες αυτές περιλαμβάνουν ένα ευρύ φάσμα υπηρεσιών που σχετίζονται με συναλλαγές τιτλοποίησης, συναλλαγές χρηματοδότησης μέσω τίτλων, συναλλαγές επαναγοράς (repos), διαχείριση ενεχύρων και παράγωγα χρηματοοικονομικά προϊόντα. Είναι άγνωστες οι συνέπειες που μπορεί να έχει η ελλιπής παρακολούθηση των κινδύνων στον εν λόγω τομέα και μπορεί να ελλοχεύει ο κίνδυνος νέας κρίσης, ενώ είναι δύσκολο επίσης να εκτιμηθούν οι έμμεσες επιδράσεις. Επιπλέον, όσο αποτελεσματικότεροι είναι οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής στη χρήση μακροπροληπτικών εργαλείων για τον περιορισμό της υπερβολικής πιστωτικής επέκτασης στον τραπεζικό τομέα, τόσο πιθανότερο είναι να υπάρξουν υπερβολικές προσαρμογές στο μη τραπεζικό τομέα μέσω μέσω μετατόπισης δραστηριοτήτων προς αυτόν. Ευτυχώς, ο σκιώδης τραπεζικός τομέας αποτελεί μια από τις κύριες προτεραιότητες σε διεθνές επίπεδο και χρειάζεται σαφώς να επεκταθεί το οπλοστάσιο των ρυθμιστικών αρχών.

Στο σημείο αυτό θα ήθελα να αναφερθώ και στην Ένωση Κεφαλαιαγορών. Η Ένωση Κεφαλαιαγορών στοχεύει στην αποτελεσματικότερη σύνδεση των αποταμιευτικών πόρων με τις επενδύσεις μέσω της χρηματοδότησης έργων με διαφάνεια και βάσει κανόνων. Με τον τρόπο αυτό, μπορεί να συμβάλει στην οικονομική ανάπτυξη παρέχοντας στους καταθέτες και τους επενδυτές εναλλακτικές λύσεις σε σχέση με την παραδοσιακή τραπεζική διαμεσολάβηση. Στην αναζήτηση αποτελεσματικών τρόπων για οικονομική ανάπτυξη, η Ευρώπη χρειάζεται ένα χρηματοπιστωτικό σύστημα που θα είναι σε θέση να ικανοποιεί τις χρηματοδοτικές ανάγκες όλων των οικονομικών μονάδων (επιχειρήσεων και νοικοκυριών) στα διάφορα στάδια της εξέλιξής τους.

6. Η έκτη πρόκληση έχει χαρακτηριστεί από τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό ως ύψιστη προτεραιότητα στο σχέδιο εποπτικής δράσης του για το 2016: πρόκειται για το επιχειρηματικό υπόδειγμα λειτουργίας και για την κερδοφορία των τραπεζών. Ειδικότερα, η χαμηλή κερδοφορία σε ένα περιβάλλον χαμηλών (ακόμα και αρνητικών) επιτοκίων αποτελεί βασική πρόκληση που καλούνται να αντιμετωπίσουν οι τράπεζες. Επιπλέον, οι ευρωπαϊκές τράπεζες πρέπει να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα της ριζικής αναδιάρθρωσης, το οποίο χρονίζει σε πολλές περιπτώσεις. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τις συχνές αλλαγές διοικήσεων των τραπεζών, βρίσκεται σε αντίθεση με τη στρατηγική που εφαρμόζεται στις ΗΠΑ. Η κατάσταση περιπλέκεται περαιτέρω στις μέρες μας με την επιδείνωση του κλίματος της αγοράς και τις ασθενέστερες του αναμενομένου οικονομικές προοπτικές.

Η πρόκληση του σχεδιασμού και της εφαρμογής ενός νέου επιχειρηματικού υποδείγματος σχετίζεται εν μέρει με το αυξανόμενο απόθεμα μη εξυπηρετούμενων ανοιγμάτων και τη διαχείρισή τους. Αυτά τα ανοίγματα αποτελούν σημαντικό ανασταλτικό παράγοντα στην προσπάθεια των τραπεζών να αλλάξουν τον προσανατολισμό του επιχειρηματικού τους υποδείγματος, αλλά και γενικότερα στην οικονομική ανάπτυξη και τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, ιδίως στις χώρες του ευρωπαϊκού Νότου.

Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι βρισκόμαστε σε πλεονεκτική θέση και είμαστε καλά προετοιμασμένοι για να αντιμετωπίσουμε αυτή την πρόκληση διότι, χάρη στη Συνολική Αξιολόγηση και τον Έλεγχο της Ποιότητας του Ενεργητικού, έχουμε πλήρη εικόνα και έχουμε αποκτήσει σημαντικές γνώσεις τόσο για την παρακολούθηση όσο και για τη διαχείριση των προβληματικών στοιχείων ενεργητικού. Μελέτες της Τράπεζας της Ελλάδος πάνω στο θέμα των μη εξυπηρετούμενων δανείων δείχνουν ότι η εξέλιξή τους επηρεάζεται κατά κύριο λόγο από την ύφεση.

Συνεπώς, η επιβολή πρόσθετων κεφαλαιακών απαιτήσεων δεν αποτελεί πάντοτε την ενδεδειγμένη λύση. Ενδέχεται μάλιστα να αποδειχθεί ανεπαρκές μέτρο. Έτσι, στην Τράπεζα καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι πιο εποικοδομητική λύση θα ήταν η ενεργητική αναδιάρθρωση δανείων του ιδιωτικού τομέα, η βελτίωση του πτωχευτικού δικαίου, η επιτάχυνση της απονομής δικαιοσύνης και η συμμετοχή εταιριών διαχείρισης μη εξυπηρετούμενων δανείων και εταιριών επενδύσεων ιδιωτικού κεφαλαίου (private equity funds) που διαθέτουν πείρα στην αναδιάρθρωση τομέων της οικονομίας.

7. Η έβδομη πρόκληση, ο ρόλος της κεντρικής τράπεζας ως δανειστή έσχατης προσφυγής του τραπεζικού συστήματος, πρέπει να αντιμετωπιστεί βάσει αρχών που είναι συμβατές με την αποστολή μας για τη διαφύλαξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Η αρχή που διατύπωσαν οι Thornton και Bagehot είναι γνωστή. Οι κεντρικές τράπεζες οφείλουν να δανείζουν χωρίς περιορισμούς σε τράπεζες που είναι μεν φερέγγυες αλλά αντιμετωπίζουν προβλήματα ρευστότητας, με υψηλό επιτόκιο και έναντι επαρκών εξασφαλίσεων. Πώς μπορεί να λειτουργήσει αυτή η δοκιμασμένη και επιτυχημένη αρχή στο σημερινό περιβάλλον, όπου οι τράπεζες έχουν πολύ μεγαλύτερους ισολογισμούς και λιγότερα περιουσιακά στοιχεία υψηλής ρευστότητας; Στο παρελθόν, τα κρατικά ομόλογα θεωρούνταν αυτοδικαίως επαρκείς εξασφαλίσεις. Σήμερα, οι κεντρικές τράπεζες αποδέχονται ένα ευρύτερο φάσμα ενεχύρων.

Με ποια κριτήρια πρέπει να κρίνονται τα ενέχυρα; Γνωρίζουμε ότι τα προβλήματα ρευστότητας μπορούν να εξελιχθούν σε προβλήματα φερεγγυότητας εάν η κεντρική τράπεζα αρνηθεί να χορηγήσει ρευστότητα ή εάν η ρευστότητα που παρέχει δεν είναι επαρκής. Έτσι, η φαινομενικά απλή αρχή που διατύπωσαν οι Thornton και Bagehot επιδέχεται διάφορες ερμηνείες. Πιστεύω ότι χρειάζεται να επανεξετάσουμε το θέμα. Στο πλαίσιο αυτό, ο Mervyn King (2016) ισχυρίζεται ότι η κεντρική τράπεζα πρέπει να είναι τόσο αυστηρή στην αποδοχή ενεχύρων όσο και ένας ενεχυροδανειστής, τόνισε ο κ. Στουρνάρας.

Σύμφωνα με τον Διοικητη της ΤτΕ βασικός και ουσιαστικός παράγοντας για τη διατηρήσιμη ανάκαμψη είναι οι υψηλότερες επενδύσεις. Παρ' όλα αυτά στη ζώνη του ευρώ παρατηρείται σημαντικό χάσμα των επενδύσεων σε σχέση με το επιθυμητό επίπεδο.

Το χρηματοπιστωτικό σύστημα και η σταθερότητά του μπορούν να συμβάλουν αποφασιστικά στην κάλυψη αυτού του χάσματος. Οι κεντρικές τράπεζες και οι εποπτικές αρχές επωμίζονται την τεράστια ευθύνη να διαμορφώσουν ένα σύστημα που μπορεί να εξασφαλίσει ευημερία για τους πολίτες της Ευρώπης, υπογραμμίζει ο κ. Στουρνάρας.

Διαβάστε ολόκληρη την ομιλία του κ. Στουρνάρα