Ελεγκτικό Συνέδριο Ε.Ε.: «Μερική μόνον η επιτυχία των μνημονίων στην Ελλάδα, απουσίασε η αναπτυξιακή στρατηγική»

Η έκθεση, με τίτλο «Η παρέμβαση της Επιτροπής στην ελληνική χρηματοπιστωτική κρίση», επισημαίνει πως ναι μεν τα Μνημόνια συνέβαλαν στην ανασυγκρότηση της χώρας, πλην όμως αυτή επήλθε οριακά.

Τι πραγματεύεται η παρούσα έκθεση

I. Αντικείμενο του ελέγχου μας ήταν η από μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής διαχείριση των τριών προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα, υπό το πρίσμα του θεσμικού πλαισίου των διαφόρων μέσων χρηματοδοτικής συνδρομής που χρησιμοποιήθηκαν. Ως προς το εν εξελίξει πρόγραμμα, ο έλεγχος επικεντρώθηκε μόνο στα ζητήματα σχεδιασμού. Για το πρώτο πρόγραμμα (ΔΔΕ, 2010), διατέθηκαν
110 δισεκατομμύρια ευρώ, για το δεύτερο (ΕΤΧΣ, 2012) 172,6 δισεκατομμύρια ευρώ και για το τρίτο (ΕΜΣ, 2015) 86 δισεκατομμύρια ευρώ. Στα μέσα του 2017, η Ελλάδα εξακολουθεί να χρειάζεται εξωτερική χρηματοδοτική στήριξη και, βάσει των διαπιστώσεών μας, οι στόχοι των προγραμμάτων έχουν επιτευχθεί σε περιορισμένο μόνο βαθμό. Γενικώς, μολονότι ο σχεδιασμός των προγραμμάτων όντως διευκόλυνε την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα, διαπιστώσαμε αδυναμίες. Διατυπώνουμε σειρά συστάσεων προς την Επιτροπή οι οποίες μπορούν να ληφθούν υπόψη σε μελλοντικά προγράμματα στήριξης.

Τι είναι τα ελληνικά προγράμματα προσαρμογής

II. Από την είσοδό της στη ζώνη του ευρώ, η Ελλάδα επωφελήθηκε από συνθήκες οικονομικής άνθησης, την οποία τροφοδότησαν η εύκολη πρόσβαση στον δανεισμό και η γενναιόδωρη δημοσιονομική πολιτική. Ωστόσο, η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008-2009 έφερε στην επιφάνεια τα τρωτά σημεία της χώρας: διογκούμενες μακροοικονομικές ανισορροπίες, υψηλό δημόσιο και εξωτερικό χρέος, αδύναμη διεθνής ανταγωνιστικότητα, μη βιώσιμο συνταξιοδοτικό σύστημα και ανίσχυροι θεσμοί. Τα χαρακτηριστικά αυτά, σε συνδυασμό με αποκαλύψεις σχετικά με αναφορές ανακριβών επίσημων στατιστικών στοιχείων, επηρέασαν αρνητικά τη διεθνή εμπιστοσύνη στη χώρα. Το τίμημα που έπρεπε να καταβάλλει η Ελλάδα, προκειμένου να δανείζεται από τις χρηματοπιστωτικές αγορές, κατέστη μη βιώσιμο και τον Απρίλιο του 2010 ζήτησε χρηματοδοτική συνδρομή από τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και το ΔΝΤ.

III. Το πρώτο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα συμφωνήθηκε το 2010 και προέβλεπε χρηματοδότηση ύψους 110 δισεκατομμυρίων ευρώ. Ωστόσο, τα ληφθέντα δημοσιονομικά και διαρθρωτικά μέτρα και η αναδιάρθρωση του χρέους το 2012 αποδείχθηκαν ανεπαρκή για την εκ νέου έξοδο της χώρας στις αγορές. Συνεπεία αυτού, συμφωνήθηκαν δύο ακόμη προγράμματα, το 2012 και το 2015, ύψους
172,6 δισεκατομμυρίων ευρώ και 86 δισεκατομμυρίων ευρώ, αντίστοιχα.

IV. Στόχος των προγραμμάτων προσαρμογής ήταν η αντιμετώπιση των οικονομικών ανισορροπιών στην Ελλάδα και, τοιουτοτρόπως, η αποφυγή της μετάδοσης της ελληνικής οικονομικής κρίσης στην υπόλοιπη ζώνη του ευρώ. Τα προγράμματα απέβλεπαν στην παγίωση μιας υγιούς και βιώσιμης οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κατάστασης στην Ελλάδα και την αποκατάσταση της ικανότητας της χώρας να χρηματοδοτείται πλήρως από τις χρηματοπιστωτικές αγορές. Η παροχή της συνδρομής τέθηκε υπό την αίρεση της εκπλήρωσης όρων στο πλαίσιο διαφόρων τομεακών πολιτικών, συμφωνηθέντων μεταξύ των ελληνικών αρχών και των δανειστών. Οι όροι αφορούσαν ουσιαστικά όλες τις λειτουργίες του ελληνικού κράτους και είχαν τρεις κύριους στόχους: τη δημοσιονομική βιωσιμότητα, τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και την αποκατάσταση της ανάπτυξης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επαλήθευε τη συμμόρφωση της Ελλάδας προς τους όρους και κατήρτιζε σχετικές εκθέσεις.

V. Η Επιτροπή διαχειρίστηκε τα προγράμματα προσαρμογής σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και για λογαριασμό των ευρωπαίων δανειστών κάθε προγράμματος, ήτοι των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ για το πρώτο πρόγραμμα, του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας για το δεύτερο και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας για το τρίτο.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

VI. Εξετάσαμε κατά πόσον η από μέρους της Επιτροπής διαχείριση των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα ήταν η ενδεδειγμένη. Ειδικότερα, θέσαμε τα εξής ερωτήματα:

• Διέθετε η Επιτροπή τις κατάλληλες ρυθμίσεις για τη διαχείριση των προγραμμάτων;
• Σχεδιάστηκαν κατάλληλα και εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά οι όροι των τομεακών πολιτικών;
• Εκπλήρωσαν τα προγράμματα προσαρμογής τους κύριους στόχους τους;

VII. Σύμφωνα με την εντολή του ΕΕΣ περί ελέγχου της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης της ΕΚΤ, επιχειρήσαμε να εξετάσουμε τη συμμετοχή της ΕΚΤ στα ελληνικά προγράμματα οικονομικής προσαρμογής. Ωστόσο, η ΕΚΤ αμφισβήτησε εντολή του Συνεδρίου ως προς το ζήτημα αυτό και οι πληροφορίες που μας παρείχε ήταν ανεπαρκείς ως αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου· ως εκ τούτου, δεν ήμαστε σε θέση να αναφερθούμε στον ρόλο της ΕΚΤ στα ελληνικά προγράμματα.

Τι διαπιστώσαμε

VIII. Κατά την έναρξη του ελληνικού προγράμματος, η Επιτροπή δεν διέθετε πείρα στη διαχείριση ενός τέτοιου εγχειρήματος. Οι διαδικασίες που θεσπίστηκαν σχεδόν έναν χρόνο αργότερα επικεντρώνονταν στις τυπικές ρυθμίσεις για την έγκριση εγγράφων, τη ροή πληροφοριών και το χρονοδιάγραμμα των εκταμιεύσεων. Δεν υπήρχαν συγκεκριμένες εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής ως προς τον καθαυτό σχεδιασμό των όρων των προγραμμάτων, παραδείγματος χάριν από άποψη εμβέλειας ή βαθμού λεπτομέρειας. Παρά το διαρκώς αυξανόμενο πλήθος των όρων, στο πρώτο και το δεύτερο πρόγραμμα οι όροι αυτοί δεν ιεραρχήθηκαν καταλλήλως βάσει της σχετικής σημασίας τους, ούτε εντάχθηκαν σε ευρύτερη στρατηγική για τη χώρα. Μολονότι η Επιτροπή ανέπτυξε όντως ένα λειτουργικό σύστημα για την αξιολόγηση των όρων, διαπιστώσαμε συνεπακόλουθες αδυναμίες, ιδίως όσον αφορά την αξιολόγηση της υλοποίησης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

IX. Παρά τις πολύπλοκες θεσμικές ρυθμίσεις που περιείχαν τα προγράμματα, οι επιχειρησιακές λεπτομέρειες της συνεργασίας της Επιτροπής με τους εταίρους των προγραμμάτων, πρωτίστως με το ΔΝΤ και την ΕΚΤ, δεν επισημοποιήθηκαν ποτέ.

X. Το συνολικό οικονομικό πλαίσιο για τον σχεδιασμό των προγραμμάτων συνέθεταν οι υπολογισμοί του χρηματοδοτικού κενού και οι μακροοικονομικές προβλέψεις. Η Επιτροπή επικαιροποιούσε τακτικά τις σχετικές αναλύσεις της, και η ακρίβεια των προβλέψεών της ήταν παρόμοια με εκείνη άλλων διεθνών οργανισμών. Ωστόσο, εντοπίσαμε αδυναμίες στην τεκμηρίωση, την αιτιολόγηση των παραδοχών και τους ελέγχους ποιότητας.

XI. Η εικόνα που προκύπτει από τη διεξοδική ανάλυση του σχεδιασμού και της υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων σε τέσσερις κρίσιμους τομείς πολιτικής (φορολογία, δημόσια διοίκηση, αγορά εργασίας και χρηματοπιστωτικός κλάδος) είναι ανάμικτη. Οι μεταρρυθμίσεις στη φορολογία και τη δημόσια διοίκηση είχαν ως αποτέλεσμα την εξοικονόμηση δημοσιονομικών πόρων, ωστόσο, η υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων δεν απέφερε τους ίδιους καρπούς. Η αγορά εργασίας κατέστη περισσότερο ευέλικτη και ανταγωνιστική, ενώ περαιτέρω κανονιστικές αλλαγές αναμένονται με το τρίτο πρόγραμμα. Ο χρηματοπιστωτικός κλάδος αναδιαρθρώθηκε σημαντικά, ωστόσο, το κόστος της αναδιάρθρωσης αυτής υπερέβη τα 45 δισεκατομμύρια ευρώ. Το ποσό αυτό διοχετεύθηκε στο τραπεζικό σύστημα και μικρό μόνο μέρος του μπορεί ενδεχομένως να ανακτηθεί. Σε όλους τους τομείς πολιτικής, η υλοποίηση ορισμένων βασικών μεταρρυθμίσεων κατέγραψε σημαντική καθυστέρηση ή δεν ήταν αποτελεσματική.

XII. Συνολικά, μολονότι ο σχεδιασμός των όρων επέτρεψε όντως στις μεταρρυθμίσεις να προχωρήσουν, διαπιστώσαμε αδυναμίες. Ορισμένα βασικά μέτρα δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένα ή προσαρμοσμένα στις συγκεκριμένες τομεακές αδυναμίες. Για άλλα, κατά τη διαδικασία σχεδιασμού, η Επιτροπή δεν έλαβε συνολικά υπόψη την ικανότητα της Ελλάδας να τα εφαρμόσει και, έτσι, δεν προσάρμοσε ανάλογα την εμβέλεια και τον χρονισμό τους. Εντοπίσαμε επίσης περιπτώσεις όρων με υπερβολικά περιορισμένη εμβέλεια που απέβλεπαν στην αντιμετώπιση βασικών τομεακών ανισορροπιών, καθώς και καθυστερημένη ενσωμάτωση στα προγράμματα μέτρων για την αντιμετώπιση βασικών ανισορροπιών.

XIII. Η Επιτροπή δεν προέβη σε διεξοδική αξιολόγηση των δύο πρώτων προγραμμάτων, μολονότι μια τέτοια ανάλυση θα ήταν σκόπιμη για την αναπροσαρμογή της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας. Στα μέσα του 2017, η Ελλάδα εξακολουθεί να χρειάζεται εξωτερική χρηματοδοτική στήριξη, γεγονός που σημαίνει ότι τα προηγούμενα προγράμματα δεν μπόρεσαν να αποκαταστήσουν την ικανότητα της χώρας να χρηματοδοτεί τις ανάγκες της από τις αγορές, μεταξύ άλλων και λόγω αδυναμιών σε επίπεδο υλοποίησης. Οι ειδικοί στόχοι των προγραμμάτων επετεύχθησαν μόνο σε περιορισμένο βαθμό:

• Επάνοδος στην ανάπτυξη: Κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων, το ΑΕγχΠ συρρικνώθηκε κατά περισσότερο από ένα τέταρτο και η Ελλάδα δεν επανήλθε σε τροχιά ανάπτυξης το 2012, όπως προβλεπόταν αρχικά.

• Δημοσιονομική βιωσιμότητα: Υπήρξε ευρείας κλίμακας δημοσιονομική εξυγίανση όσον αφορά τις διαρθρωτικές ισορροπίες. Ωστόσο, λόγω των δυσμενών μακροοικονομικών εξελίξεων και του επιτοκιακού κόστους του υφιστάμενου χρέους, ο λόγος χρέους προς ΑΕγχΠ εξακολούθησε να αυξάνεται.

• Χρηματοπιστωτική σταθερότητα: Τα προγράμματα εξασφάλισαν τη βραχυπρόθεσμη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού τομέα, δεν κατάφεραν, ωστόσο, να αποτρέψουν τη ραγδαία επιδείνωση των ισολογισμών των τραπεζών, πρωτίστως λόγω των δυσμενών μακροοικονομικών και πολιτικών εξελίξεων, με συνέπεια να περιοριστεί η ικανότητα των τραπεζών να χρηματοδοτούν την πραγματική οικονομία.

Τι συνιστούμε

XIV. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή οφείλει:

α) Να βελτιώσει τις διαδικασίες που εφαρμόζει για τον σχεδιασμό προγραμμάτων στήριξης, ιδίως περιγράφοντας την εμβέλεια κάθε αναλυτικής εργασίας αναγκαίας για την αιτιολόγηση του περιεχομένου των όρων.

β) Να ιεραρχεί καλύτερα τους όρους και να προσδιορίζει τα μέτρα που απαιτούνται επειγόντως για την αντιμετώπιση των ανισορροπιών και είναι καθοριστικά για την επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων.

γ) Κατά περίπτωση και προκειμένου να αποκαθιστά τις υποκείμενες οικονομικές ανισορροπίες, να διασφαλίζει ότι τα προγράμματα εντάσσονται σε συνολική στρατηγική ανάπτυξης για την εκάστοτε χώρα.

δ) Να καθιερώνει σαφείς διαδικασίες και, εφόσον κρίνεται σκόπιμο, να καθορίζει βασικούς δείκτες επιδόσεων, ώστε να διασφαλίζεται η συστηματική και ορθώς τεκμηριωμένη παρακολούθηση των προγραμμάτων.

ε) Να αντιμετωπίζει εξαρχής και κατά τρόπο διεξοδικότερο τα κενά δεδομένων.

στ) Να επιδιώκει την επίτευξη συμφωνίας με τους εταίρους ενός προγράμματος, ώστε οι αντίστοιχοι ρόλοι και οι μέθοδοι συνεργασίας να καθορίζονται με σαφήνεια και διαφάνεια.

ζ) Να τεκμηριώνει καλύτερα τις παραδοχές και τις τροποποιήσεις των οικονομικών υπολογισμών επί των οποίων στηρίζεται ο σχεδιασμός ενός προγράμματος.

η) Να αξιολογεί συστηματικότερα τη διοικητική ικανότητα του κράτους μέλους ως προς την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και την ανάγκη του για τεχνική βοήθεια. Οι όροι που τίθενται πρέπει να εναρμονίζονται με τα αποτελέσματα της ανάλυσης αυτής.

θ) Να βελτιώσει το αναλυτικό έργο της όσον αφορά τον σχεδιασμό ενός προγράμματος. Συγκεκριμένα, οφείλει να εξετάζει την καταλληλότητα και τον χρονισμό των μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες που επικρατούν στο εκάστοτε κράτος μέλος.

ι) Να προβαίνει σε ενδιάμεσες αξιολογήσεις διαδοχικών προγραμμάτων, των οποίων η συνολική διάρκεια υπερβαίνει τα τρία έτη, και να αξιοποιεί τα σχετικά αποτελέσματα για την αξιολόγηση των ρυθμίσεων που εφαρμόζονται για τον σχεδιασμό και την παρακολούθησή τους.

ια) Να αναλύει ποιο είναι το καταλληλότερο πλαίσιο για την παροχή υποστήριξης και την άσκηση εποπτείας μετά τη λήξη των προγραμμάτων.

Ολόκληρη η έκθεση:

O browser δεν υποστηρίζει pdf viewεr. Κατεβάστε την απόφαση από εδώ: Download PDF.