Έκθεση Αλμούνια: Τα λάθη που έγιναν στα ελληνικά προγράμματα – Πέντε συστάσεις προς τον ΕSM

Πέντε συστάσεις προς τον ΕSM για το μέλλον, με βάση το ελληνικό πρόγραμμα, απευθύνει ο ανεξάρτητος αξιολογητής που έχει διοριστεί από το Διοικητικό του Συμβούλιο και πρώην Επίτροπος Χοακίν Αλμούνια, ο οποίος κρίνει ότι τα θεσμικά όργανα δεν κατάλαβαν πλήρως τις βασικές αιτίες της αδύναμης πολιτικής ιδιοκτησίας του ελληνικού προγράμματος και το σκεπτικό για τις μεταρρυθμίσεις και τα μακροπρόθεσμα οφέλη τους δεν εξηγήθηκαν καλά σε μια ευρύτερη ομάδα ενδιαφερομένων και το ελληνικό κοινό.

Συγκεκριμένα, ο Χ.Αλμούνια, ζητά από  τον ESM “τα μελλοντικά προγράμματα να καθορίζουν σαφώς τους στρατηγικούς στόχους με βάση μια μακροπρόθεσμη άποψη”, ζητά “από το ΔΣ του ESM να αναπτύξει καθοδήγηση υψηλού επιπέδου για το σχεδιασμό προγραμμάτων”, “να βελτιώσουν τη διακυβέρνηση του προγράμματος καθορίζοντας σαφείς προσδοκίες και οδηγίες για τα θεσμικά όργανα”, “τα θεσμικά όργανα με την υποστήριξη των εθνικών αρχών θα πρέπει να συντονίζουν τις φάσεις προετοιμασίας και εφαρμογής ενός προγράμματος” και “ένα ισχυρό, συνεκτικό πλαίσιο παρακολούθησης μετά το πρόγραμμα για τη διασφάλιση των κερδών προσαρμογής και τη διασφάλιση της βιωσιμότητας στο πλαίσιο του μακροπρόθεσμου ρόλου του ΕSM πιστωτής”.

Aναλυτικά, στο κείμενο των συστάσεων του αξιολογητή Αλμούνια, το οποίο υιοθέτησε το Δ.Σ. του ESM, κατά τη σημερινή του συνεδρίαση αναφέρονται τα εξής:

“η ανάπτυξη στη δικαιούχο χώρα είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την επιτυχία κάθε προγράμματος και συνεπεία της αξιοπιστίας του”.

“Εκτός από τις αναγκαστικά φιλόδοξες δημοσιονομικές προσαρμογές για την αποκατάσταση των θέσεων του προϋπολογισμού και του δημόσιου χρέους, η ενίσχυση της ενδογενούς ανάπτυξης πρέπει να είναι ένας από τους βασικούς στόχους κάθε προγράμματος χρηματοδοτικής βοήθειας”, σημειώνει.

“Τα συμβούλια του ESM πρέπει να αναπτύξουν τα απαραίτητα γενικά πλαίσια πολιτικής ή αρχές για να διευκολύνουν τον αποτελεσματικό και συνεκτικό σχεδιασμό του προγράμματος, την αναθεώρηση και τη λήψη αποφάσεων. Αναγνωρίζοντας την αναπόφευκτη αβεβαιότητα, ο σχεδιασμός του προγράμματος θα πρέπει να είναι επαρκώς ευέλικτος για την αντιμετώπιση ανεπιθύμητων συνεπειών. ”

Eπιπλέον αναφέρει ότι “τα διοικητικά συμβούλια του ESM, σε συνεργασία με τα άλλα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, θα πρέπει να συμφωνήσουν και να καθορίσουν κατευθυντήριες γραμμές για τη διακυβέρνηση του προγράμματος για να εξασφαλίσουν βιώσιμα αποτελέσματα. Οι ασκήσεις αξιολόγησης της βιωσιμότητας του χρέους πρέπει να πραγματοποιούνται κατά τη διάρκεια και μετά την ολοκλήρωση του προγράμματος. Τα αποτελέσματά τους παρέχουν μια χρήσιμη βάση για την αξιολόγηση της προόδου προς την ολοκλήρωση του προγράμματος και για την υποστήριξη της αλληλεπίδρασης μετά το πρόγραμμα μεταξύ των θεσμικών οργάνων και των αρχών της δικαιούχου χώρας”, σημειώνει.

“Όταν ζητείται ένα πρόγραμμα, τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα πρέπει να συντονίζουν εκ των προτέρων τις αναλύσεις τους και να ευθυγραμμίζουν όσο το δυνατόν περισσότερο τις υποθέσεις τους. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων στην Ευρωομάδα και στο συμβούλιο του ESM θα πρέπει να διευκολύνει μια εκ των προτέρων διαδικασία συντονισμού και να αποφεύγει αδικαιολόγητες καθυστερήσεις στην έκδοση αποφάσεων. Για να καταστεί δυνατή η έγκαιρη συνεργασία, τα μέλη του ΕSM, καθώς και οι δυνητικές δικαιούχες χώρες, θα πρέπει να γνωρίζουν τις δικές τους ευπάθειες, ενισχύοντας πιθανώς την ιδιοκτησία τους για τους στόχους και τις προϋποθέσεις του προγράμματος”. Τέλος τόνιζει ότι “τα οφέλη της επιτυχούς ολοκλήρωσης του προγράμματος πρέπει να υπερβαίνουν τα επιτεύγματα στη δικαιούχο χώρα”.

Πρόκειται για τη 2η έκθεση που εκπονεί ο Χ.Αλμούνια. Όπως ο ίδιος αναφέρει, “ο γενικός στόχος των ελληνικών προγραμμάτων ήταν η διατήρηση της ακεραιότητας της ζώνης του ευρώ και η αποκατάσταση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας στην Ελλάδα”. Αναγνωρίζει ότι “βοήθησαν στην επίτευξη αυτού του στόχου και επέτρεψαν στην Ελλάδα να αποχωρήσει από την σχεδόν επί δεκαετία εξάρτησή της από την επίσημη χρηματοδότηση, αλλά με σημαντικό οικονομικό και κοινωνικό κόστος”.

Σε ό,τι αφορά την αποτελεσματικότητα ο ίδιος σημειώνει ότι, “το πρόγραμμα ESM είχε ως στόχο να μετριάσει τον κίνδυνο χρεοκοπίας δίνοντας προτεραιότητα στη δημοσιονομική βιωσιμότητα. Παρά τον ήπιο στόχο δημοσιονομικής εξυγίανσης, δεν πέτυχε να επιταχύνει γρήγορα την οικονομική δραστηριότητα κοντά στο δυναμικό, αν και ενίσχυσε την εστίαση στη μεταρρύθμιση της αγοράς προϊόντων εφαρμόζοντας μια σειρά από μέτρα”. Όπως αναφέρει “τα μέτρα για την αντιμετώπιση προβλημάτων του χρηματοπιστωτικού τομέα αποκατέστησαν τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, αλλά το σύστημα εξακολουθεί να είναι εύθραυστο”. Τονίζει  δε ότι “παρά την πρόοδο, η εισοδηματική ανισότητα παρέμεινε πάνω από τον μέσο όρο της ζώνης του ευρώ και τα συνολικά ποσοστά φτώχειας και ανεργίας παρέμειναν σχετικά υψηλά λόγω των αναποτελεσματικών πολιτικών ένταξης στην εργασία”.

Ο Χ.Αλμούνια αναγνωρίζει ότι ο ESM “έδειξε επίσης ευελιξία στην προσαρμογή των όρων, μεσοπρόθεσμα, τα μέτρα EFSF / ESM συνέβαλαν στη μείωση των ελληνικών δανειακών κινδύνων, υποστηρίζοντας έτσι τη βιωσιμότητα του χρέους. Ο ESM έδειξε ευελιξία και κατάφερε να μετριάσει τους κινδύνους μέσω της εφαρμογής μέτρων ελάφρυνσης του χρέους, αλλά η αναπαραγωγή παρόμοιων συναλλαγών θα ήταν απαιτητική από επιχειρησιακή σκοπιά.”

Ωστόσο καταγράφει ότι “το πρόγραμμα ESM απέτυχε να επιδιώξει συστηματικά και σθεναρά τον στόχο της μακροπρόθεσμης μακροοικονομικής βιωσιμότητας και ανθεκτικότητας”.

“Ο μακροοικονομικός αντίκτυπος των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων δεν ελήφθη υπόψη συστηματικά από τα θεσμικά όργανα στις προβλέψεις τους, στο σχεδιασμό προγραμμάτων ή στην ατζέντα μεταρρυθμίσεων. Τα οφέλη των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων υλοποιήθηκαν πολύ αργότερα από το αναμενόμενο. Η ανθεκτικότητα στα σοκ των κύριων μακροοικονομικών δεικτών και θεσμών βελτιώθηκε, αλλά οι προοπτικές μακροπρόθεσμης ανάπτυξης είναι συγκρατημένες λόγω της αργής αύξησης της παραγωγικότητας και της ανταγωνιστικότητας καθώς και της ελλιπούς εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων”, αναφέρει.

Σε ό,τι αφορά το χρέος, ο ίδιος αναφέρει ότι “η βιωσιμότητα του χρέους βελτιώθηκε, η επαναπρογραμματισμός στο πλαίσιο του προγράμματος ESM έκανε το βάρος του χρέους πιο διαχειρίσιμο και ενίσχυσε την κρατική οικονομική ανθεκτικότητα στα σοκ, αλλά δεν αποκαταστάθηκε πλήρως. Ενώ οι περιοριστικοί δημοσιονομικοί στόχοι απέκλεισαν την περαιτέρω αύξηση του χρέους, η δημοσιονομική εξυγίανση υπονόμευσε την ανάπτυξη που ήταν απαραίτητη για τη σημαντική μείωση του λόγου χρέους προς ακαθάριστο εγχώριο προϊόν. Η μελλοντική συγκρατημένη ανάπτυξη, οι δημοσιονομικές ανισορροπίες και οι αυξήσεις των επιτοκίων θα μπορούσαν να αποτελέσουν κίνδυνο για τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της Ελλάδας. Ως εκ τούτου, η Ευρωομάδα δεσμεύτηκε να επανεξετάσει την κατάσταση το 2032 για να εκτιμήσει εάν αυτοί οι κίνδυνοι έχουν υλοποιηθεί και απαιτούν περαιτέρω προσαρμογή δανείων EFSF ή ESM.

Τόσο τα προγράμματα EFSF όσο και ESM αύξησαν την ανθεκτικότητα του τραπεζικού τομέα. Ωστόσο, η ικανότητα απορρόφησης κραδασμών παραμένει αδύναμη”, κρίνει ο αξιολογητής.

Τέλος σε ότι αφορά τη συνεργασία των θεσμικών οργάνων, κρίνει ότι “πέτυχαν σημαντικό βαθμό συνεργασίας σε ένα περίπλοκο περιβάλλον, αλλά διαφορετικές θεσμικές εντολές και προσεγγίσεις συνέβαλαν στην έλλειψη κοινής κατανόησης για βασικές στρατηγικές και στόχους”. “Το πρόγραμμα ESM χαρακτηρίστηκε από ανοιχτή διαφωνία σχετικά με τη βιωσιμότητα του χρέους μεταξύ των θεσμικών οργάνων, η οποία αποκάλυψε την εγγενή σύγκρουση μεταξύ βραχυπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων προοπτικών επίλυσης κρίσεων”. Τονίζει δε ότι “τα θεσμικά όργανα δεν κατάλαβαν πλήρως τις βασικές αιτίες της αδύναμης πολιτικής ιδιοκτησίας του προγράμματος. Το σκεπτικό για τις μεταρρυθμίσεις και τα μακροπρόθεσμα οφέλη τους δεν εξηγήθηκαν καλά σε μια ευρύτερη ομάδα ενδιαφερομένων και το ελληνικό κοινό”.

Αυτή είναι η δεύτερη αξιολόγηση σχετικά με την οικονομική βοήθεια EFSF και ESM. Η πρώτη έκθεση δημοσιεύθηκε το 2017 και επικεντρώθηκε και στις πέντε χώρες της ζώνης του ευρώ που έλαβαν υποστήριξη σταθερότητας: την Ιρλανδία, την Πορτογαλία, την Ισπανία, την Κύπρο και το ελληνικό πρόγραμμα EFSF έως την αρχική λήξη του τον Δεκέμβριο του 2014.

Αυτή η 2η έκθεση αξιολογεί την οικονομική βοήθεια προς την Ελλάδα όσον αφορά τη συνάφεια, την αποτελεσματικότητα, τη βιωσιμότητα, την αποδοτικότητα και τη συνεργασία. Επικεντρώνεται κυρίως στο πρόγραμμα ESM, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τους δεσμούς του με το προηγούμενο πρόγραμμα EFSF.

“Η εξαιρετική στήριξη που δόθηκε στην Ελλάδα την τελευταία δεκαετία βοήθησε την ελληνική οικονομία να σταθεροποιηθεί και να αναπτυχθεί – παρά τα σημερινά σοκ. Η οικονομική βοήθεια έδωσε επίσης τη δυνατότητα στα θεσμικά όργανα της Ελλάδας να βελτιώσουν και να ανταποκριθούν καλύτερα στα ευρωπαϊκά πρότυπα”, δήλωσε σχετικά ο Χ.Αλμούνια.

“Ταυτόχρονα, η Ελλάδα και οι πολίτες της υπέστησαν τις συνέπειες οκτώ ετών οικονομικής προσαρμογής. Η Ελλάδα μπήκε στα πρωτοσέλιδα του κόσμου με τη μεγαλύτερη αναδιάρθρωση του χρέους στην ιστορία, και την άνευ προηγουμένου δημοσιονομική εξυγίανση, και την επακόλουθη απώλεια παραγωγής και τις κοινωνικές συνέπειες. Τα προγράμματα έθεσαν θεμελιώδη ερωτήματα σχετικά με την οικονομική, χρηματοπιστωτική και πολιτική αλληλεξάρτηση της νομισματικής περιοχής”.