Τι κάνει ο δημόσιος υπάλληλος σε περίπτωση παράνομης εντολής ανωτέρου

Γράφει ο Χρήστος Ηλ.Τσίχλης Δικηγόρος Αθηνών
Εάν πρόκειται για μια προφανώς παράνομη ενέργεια ή αν η εντολή του προϊστάμενου υπαλλήλου αντίκειται στο Σύνταγμα, τότε ο ...
υπάλληλος υποχρεούται να μην την εκτελέσει και να ενημερώσει περί τούτου. Εάν ο υφιστάμενος θεωρεί ότι πρόκειται για μία απλά παράνομη ενέργεια, εξακολουθεί να οφείλει να την εκτελέσει, αναλαμβάνει όμως και μία επιπλέον υποχρέωση. Υποχρεούται προηγουμένως να δηλώσει γραπτώς
την άποψή του και αφού δηλώσει ότι ο ίδιος θεωρεί την εντολή μη νόμιμη, να την εκτελέσει. Μόνο στην περίπτωση που η διαταγή είναι προδήλως αντισυνταγματική ή παράνομη ο υπάλληλος οφείλει να μην την εκτελέσει και να αναφέρει άμεσα τις αντιρρήσεις του στον προϊστάμενό του, ο οποίος μπορεί, σε μια τέτοια περίπτωση, να κρίνει κατεπείγουσα την εκτέλεση ή να κρίνει ότι συντρέχουν λόγοι γενικότερου δημόσιου συμφέροντος για την άμεση εκτέλεσή της, οπότε και πάλι υποχρεούται ο υπάλληλος να την εκτελέσει.
Επιτρέπεται στους υπαλλήλους να εξετάσουν τη νομιμότητα της εντολής. Ο υπάλληλος οφείλει να ερευνήσει με δική του ευθύνη αν η διαταγή εκδόθηκε από τον αρμόδιο προϊστάμενο και τηρήθηκαν οι νόμιμοι τύποι, αν η εντολή αναφέρεται στα υπηρεσιακά του καθήκοντα και αν το περιεχόμενο της διαταγής αντίκειται σε ρητές διατάξεις του Συντάγματος ή του νόμου και ιδίως του ΠΚ. Η άρνηση εκτέλεσης εντολής που είναι προδήλως παράνομη, ιδίως δε αν το περιεχόμενό της αντίκειται σε ρητή διάταξη νόμου που η παράβασή της συνεπάγεται την επιβολή κυρώσεων, δεν αποτελεί πειθαρχικό αδίκημα, εφόσον συνοδεύεται από την προβλεπόμενη υποβολή αναφοράς.Αντίθετα η εκτέλεση διαταγής που είναι παράνομη, χωρίς εναντίωση του υπαλλήλου κατά την ως άνω νόμιμη διαδικασία, με την υποβολή αναφοράς, δεν αίρει το άδικο της πράξης εκτέλεσης (ΑΠ 1270/2003).

Οι εγκύκλιοι εμπίπτουν στην έννοια των εντολών που παρέχονται προς τα υφιστάμενα διοικητικά όργανα, ανάλογα και με το περιεχόμενό τους και η τυχόν παράβασή τους ή η παράλειψη εφαρμογής τους συνιστά παράβαση του υπαλληλικού καθήκοντος, υπό την προϋπόθεση της νομιμότητάς τους. Η εγκύκλιος δεν θέτει δίκαιο, αλλά παρέχει οδηγίες προς τα διοικητικά όργανα για την έννοια του νόμου και τον τρόπο εφαρμογής του. Αν οι υπάλληλοι έχουν αντιρρήσεις για τη νομιμότητα εγκυκλίου μπορούν να υποβάλουν σχετική γραπτή αναφορά, οφείλουν όμως στη συνέχεια να προβούν άμεσα στην εκτέλεσή της. Σε διαφορετική περίπτωση θα πρόκειται για παράβαση υπηρεσιακού καθήκοντος (Γνμδ ΝΣΚ 145/2012). Έχει κριθεί όμως ότι δεν συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα ενέργεια υπαλλήλου κατά παράβαση εγκυκλίων, που δεν περιείχαν διαταγές που να υποχρεώνουν σε ορισμένη ενέργεια, αλλά απλές οδηγίες ή απόψεις του υπουργείου για παρεμφερή θέματα που είχαν ανακύψει στο παρελθόν (ΣτΕ 1005/1978, Αρμ 1978, 862).

Παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος συνιστά και η άρνηση δημοσίου υπαλλήλου να συμμορφωθεί με Εισαγγελική παραγγελία για τη χορήγηση εγγράφων.Ειδικότερα κατά το άρθρο 25 παρ. 4 Ν. 1756/88, ο Εισαγγελέας Πρωτοδικών δικαιούται να παραγγείλει τις υπηρεσίες του δημοσίου τομέα να παραδώσουν αντίγραφα όταν το ζητήσουν νομικά ή φυσικά πρόσωπα που έχουν δικαίωμα ή έννομο συμφέρον, εκτός αν πρόκειται για έγγραφα από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 261 ΚΠΔ. Η αρμοδιότητα αυτή του Εισαγγελέα ανακύπτει από τη στιγμή που η Διοίκηση αρνηθεί να χορηγήσει τα αιτούμενα έγγραφα και προϋποθέτει την υποβολή σχετικής αίτησης στον Εισαγγελέα με επισυναπτόμενη την προς την Διοίκηση αρχική αίτηση και την απάντηση της τελευταίας. Τυχόν νέα άρνηση της Διοίκησης ύστερα από την άνω σχετική Εισαγγελική παραγγελία, συνιστά παράβαση καθήκοντος και είναι δυνατόν να ενεργοποιεί την ποινική διάταξη του άρθρου 259 ΠΚ (παράβαση καθήκοντος), εφόσον συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις αυτής ή του άρθρου 169 ΠΚ, δηλαδή της απείθειας.

Ο Ποινικός Κώδικας προβλέπει ιδιαίτερα αδικήματα των δημοσίων υπαλλήλων, τα «εγκλήματα σχετικά με την υπηρεσία», στην αντικειμενική υπόσταση των οποίων περιλαμβάνεται η υπαλληλική ιδιότητα του δράστη. Τέτοια εγκλήματα είναι η δωροδοκία για νόμιμες πράξεις (άρθρο 235 ΠΚ), η κατάχρηση εξουσίας (άρθρο 239 ΠΚ), οι παραβάσεις στην εκτέλεση των ποινών (άρθρο 240 ΠΚ), η παραβίαση οικιακού ασύλου (άρθρο 241 ΠΚ), η ψευδής βεβαίωση, νόθευση κλπ. (άρθρο 242 ΠΚ), ηπαράλειψη βεβαίωσης ταυτότητας (άρθρο 243 ΠΚ), η καταπίεση (άρθρο 244 ΠΚ), η παραβίαση υπηρεσιακού απορρήτου (άρθρο 252 ΠΚ), η αποσιώπηση λόγου εξαίρεσης(άρθρο 254 ΠΚ), η αθέμιτη συμμετοχή (άρθρο 255 ΠΚ), η απιστία σχετική με την υπηρεσία (άρθρο 256 ΠΚ), η εκμετάλλευση εμπιστευμένων πραγμάτων (άρθρο 257 ΠΚ), η υπεξαίρεση στην υπηρεσία (άρθρο 258 ΠΚ), η παράβαση καθήκοντος (άρθρο 259 ΠΚ) και η παρότρυνση υφισταμένων και ανοχή (άρθρο 261 ΠΚ).

Με το ν. 4057/2012 αναμορφώθηκε ριζικά το Πειθαρχικό Δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, προκειμένου, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου, να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά φαινόμενα διαφθοράς και εν γένει παράνομων δραστηριοτήτων και συμπεριφορών των δημοσίων υπαλλήλων, που επιφέρουν βαθμιαία την ηθική διάβρωση του κρατικού μηχανισμού και την υπονόμευση των αρχών του κράτους δικαίου και της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Βασικά σημεία, στα οποία εντοπίστηκαν παθογένειες και αδυναμίες στο πειθαρχικό δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, είναι οι υπερβολικές καθυστερήσεις στη διερεύνηση των πειθαρχικών υποθέσεων, η απουσία ρητής πρόβλεψης για κλιμάκωση των πειθαρχικών ποινών, που οδηγεί στην επιβολή πειθαρχικών ποινών που δεν ανταποκρίνονται στο κοινό περί δικαίου αίσθημα και εν τέλει η ουσιαστική ατιμωρησία των υπαλλήλων που έχουν παρανομήσει. Με τον ν. 4057/2012 επιχειρείται η αντιμετώπιση των φαινομένων αυτών, μέσω της αυστηροποίησης του συστήματος των πειθαρχικών ποινών και της αναμόρφωσης των πειθαρχικών οργάνων.

Το υπαλληλικό καθήκον όταν προσδιορίζεται από εγκυκλίους, εντολές και οδηγίες δεν μπορεί να βρίσκεται εκτός της νομιμότητας. Ο υπάλληλος σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να υποχρεωθεί σε πράξη ή παράλειψη που να αντίκειται προς τις διατάξεις του Συντάγματος και των νόμων. Οι εγκύκλιοι, διαταγές κ.λπ. προσδιορίζουν το υπαλληλικό καθήκον υπό τον όρο ότι είναι σύμφωνες με το Σύνταγμα και τις διατάξεις των νόμων με τις οποίες επιβάλλονται υποχρεώσεις ή αναγνωρίζονται δικαιώματα στον υπάλληλο.

Στο εδάφιο β’ της περ. β’ της παρ. 1 του άρθρου 107 ορίζεται ότι :

«…. Το υπαλληλικό καθήκον σε καμία περίπτωση δεν επιβάλλει στον υπάλληλο πράξη ή παράλειψη που να αντίκειται προς τις διατάξεις του Συντάγματος και των νόμων, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 25 του παρόντος».

Παρατηρούμε ότι αφενός έχει απαλειφθεί ο όρος «προδήλως» αφετέρου όμως υπάρχει ρητή παραπομπή στο άρθρο 25 του ΥΚ. Η προϋπόθεση της αντίθεσης «προδήλως» είχε προστεθεί στον ΥΚ του 2007 (ν. 3528/2007) προφανώς για να συμβαδίζει με την αντίστοιχη προϋπόθεση του άρθρου 25 ΥΚ. Πλέον όμως η διάταξη παραπέμπει ειδικά στο άρθρο 25ΥΚ, οπότε η αναφορά δεν είναι αναγκαία.

1. Ο υπάλληλος είναι υπεύθυνος για την εκτέλεση των καθηκόντων του και τη νομιμότητα των υπηρεσιακών του ενεργειών.

2. Ο υπάλληλος οφείλει να υπακούει στις διαταγές των προϊσταμένων του. Όταν όμως εκτελεί διαταγή, την οποία θεωρεί παράνομη, οφείλει, πριν την εκτέλεση, να αναφέρει εγγράφως την αντίθετη γνώμη του και να εκτελέσει τη διαταγή χωρίς υπαίτια καθυστέρηση. Η διαταγή δεν προσκτάται νομιμότητα εκ του ότι ο υπάλληλος οφείλει να υπακούσει σε αυτήν.

3. Αν η διαταγή είναι προδήλως αντισυνταγματική ή παράνομη, ο υπάλληλος οφείλει να μην την εκτελέσει και να το αναφέρει χωρίς αναβολή. Όταν σε διαταγή, η οποία προδήλως αντίκειται σε διατάξεις νόμων ή κανονιστικών πράξεων, διατυπώνονται επείγοντες και εξαιρετικοί λόγοι γενικότερου συμφέροντος ή όταν, ύστερα από άρνηση υπακοής σε πρώτη διαταγή που προδήλως αντίκειται σε τέτοιες διατάξεις, ακολουθήσει δεύτερη διαταγή που εκθέτει επείγοντες και εξαιρετικούς λόγους γενικότερου συμφέροντος, ο υπάλληλος οφείλει να εκτελέσει τη διαταγή και να αναφέρει συγχρόνως στην προϊσταμένη αρχή εκείνου που τον διέταξε. Επί νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, εφόσον εκείνος που διέταξε είναι το διοικητικό συμβούλιο ή το ανώτατο μονομελές όργανο διοίκησης, η αναφορά υποβάλλεται στον εποπτεύοντα Υπουργό. Εάν εκείνος που διέταξε είναι ο Υπουργός, η αναφορά υποβάλλεται στον Πρωθυπουργό.

4. Αν ο υπάλληλος έχει αντίθετη γνώμη για εντελλόμενη ενέργεια, για την οποία είναι αναγκαία η προσυπογραφή ή η θεώρηση του, οφείλει να τη διατυπώσει εγγράφως για να απαλλαγεί από την ευθύνη. Εάν παραλείπει την προσυπογραφή ή θεώρηση, θεωρείται ότι προσυπέγραψε ή θεώρησε.

5. Οι προϊστάμενοι όλων των βαθμίδων οφείλουν να προσυπογράφουν τα έγγραφα που ανήκουν στην αρμοδιότητα τους και εκδίδονται με την υπογραφή του προϊσταμένου τους. Αν διαφωνούν, οφείλουν να διατυπώσουν εγγράφως τις τυχόν αντιρρήσεις τους. Αν παραλείψουν να προσυπογράψουν το έγγραφο, θεωρείται ότι το προσυπέγραψαν.

6. Ο υπάλληλος δεν έχει το δικαίωμα να αρνηθεί τη σύνταξη, με κάθε μέσο, εγγράφου για θέμα της αρμοδιότητας του, εφόσον διαταχθεί γι` αυτό από οποιονδήποτε από τους προϊσταμένους του. Αν διαφωνεί με το περιεχόμενο του εγγράφου, εφαρμόζεται η παρ. 4 του παρόντος άρθρου.»

Ο τύπος των έγγραφων Διαταγών (αλληλογραφίας) που εκδίδονται από τα προϊστάμενα υπηρεσιακά κλιμάκια της Ελληνικής Αστυνομίας προς τα υφιστάμενα , καθορίζεται από το άρθρο 3 του Π.Δ.75/1983.

Το Άρθρο 21 του Ποινικού Κώδικα "Προσταγή" που ορίζει:

"Δεν είναι άδικη η πράξη την οποία κάποιος επιχειρεί για να εκτελέσει προσταγή που του έδωσε, σύμφωνα με τους νόμιμους τύπους, η αρμόδια αρχή, αν ο νόμος δεν επιτρέπει στον αποδέκτη της προσταγής να εξετάσει αν είναι νόμιμη ή όχι. Στην περίπτωση αυτήν ως αυτουργός τιμωρείται εκείνος που έδωσε την προσταγή."
Keywords
Τυχαία Θέματα
iNews > Blogs > Tromaktiko
Τι κάνει ο δημόσιος υπάλληλος σε περίπτωση παράνομης εντολής ανωτέρου,